Juan Eloy Barrios Moro  -  Puertos de refugio

 

Controlador de Tráfico Marítimo  -  C.L.C.S. HUELVA

 

Mayo de 2001

 

Desde antiguo la práctica de ayudar a los buques en peligro o en dificultades, venía siendo una práctica habitual en la navegación. Son numerosas las Ordenanzas y Leyes que, a través de la historia sancionaban este precepto, ratificado en los tiempos más recientes por numerosos convenios como Solas, Unclos, etc; por esto es difícilmente comprensible que, precisamente en estos últimos tiempos, se observe una tendencia contraria a este respecto, especialmente cuando está involucrado un buque transportando mercancías peligrosas. Actualmente se están dando casos en que se impide a algunos buques que se encuentran en dificultades o peligro acercarse a tierra.

¿Se puede rehusar la aproximación a un puerto o zona costera a un buque que se encuentre en estas circunstancias? Es evidente que sí, como lo demuestran tantos casos, como más representativos podemos citar los siguientes: “Sea Empress”, “Treasure”, “Erika”, “Castor”, “Nagasaki Spirit”, “Ikan Tanda”, “Bishmihita La” ....

Los casos del “Erika” y del “Castor podemos considerarlos especiales ya que han dado lugar a la toma de medidas internacionales. En el primero a los paquetes de medidas “Erika I” y “Erika II” por parte de la Comunidad Europea y en el segundo por la OMI. A ambos tipos de medidas me referiré mas tarde.

Hay que reconocer que el problema es complicado para las Autoridades que tienen que enfrentarse al asunto y decidir una toma de posturas, es decir, las Autoridades Marítimas y/o Portuarias. Si un buque cargado con un producto contaminante solicita entrar en un puerto o aproximarse a una zona costera de refugio y, está en situación de peligro para la tripulación, el buque, la carga o el medio ambiente, o todos ellos a la vez, hay que decidir que hacer lo antes posible y aquí se presentan dos opciones, dejar entrar u ordenar alejarse hasta x millas de la costa.

En el primer caso puede ocurrir que el buque naufrague, explote, embarranque, etc. Y estas Autoridades que permitieron la aproximación tengan que luchar contra una contaminación masiva en sus costas y, probablemente también, contra la opinión pública, Autoridades locales, industrias de las cercanías, cofradías de pescadores y la presión de los medios informativos, especialmente los más exagerados en la difusión de noticias.

En el segundo caso también cabe la posibilidad de que se pierda el buque, sobre todo con tiempos duros, con la consiguiente contaminación en alta mar, si es que el barco consigue llegar, cosa que no siempre ocurre.

Otra cuestión a tener en cuenta es la posibilidad de hacer alijo de la mercancía transportada a uno o más barcos lanzadera para minimizar el peligro. Es evidente que esto se hará de una forma mucho más favorable en una zona protegida contra los elementos que en alta mar, donde además hay que contar con el tráfico marítimo, muy denso en algunos sitios.

Todo lo anterior en cuanto al barco y las mercancías se refiere, pero resulta que hay que contar con las personas que, en último extremo, habrá necesidad de evacuarlos, cosa que siempre será más fácil y más seguro conseguirlo en una zona abrigada que en alta mar. Y, por último, la seguridad de los salvadores que tienen que trabajar para tratar de salvar el barco y las mercancías, así como evitar la contaminación del medio marino. Debería tenerse en cuenta la seguridad de estas personas, que se encontrarán en un doble peligro si tienen que tratar con el problema alejados de la costa y en cualquier condición meteorológica que se presente, por no contar de los problemas logísticos, aumento de costes y demás cuestiones asociadas.

No cabe la menor duda que este se puede plantear como un problema político, a la mayoría de las comunidades costeras no les agradaría que en sus costas se estableciese un puerto de refugio, especialmente en los lugares que existe una industria turística desarrollada. Se entraría de lleno en un conflicto entre el interés nacional y el interés local, las autoridades locales tratarían de aplicar el principio NIMBY (not in my back yard) y se avecina una interesante disputa entre ambas autoridades si finalmente se aplican las normas que parece que están al caer, como veremos más adelante.

Vamos a hacer un somero repaso a algunos de los casos de buques en peligro antes señalados. Comenzaremos con el “Castor”, este buque fue finalmente salvado sin llegar a producir contaminación. Recuérdese que estaba cargado con unas 30.000 toneladas de gasolina sin plomo que es un producto tóxico que, eventualmente, podría haber llegado a introducirse en la cadena trófica y al que se le rehusó la entrada a puerto/zona de refugio por ocho Estados mediterráneos. Si el buque se hubiera partido debido al muy mal tiempo reinante y se hubiera derramado la carga ¿quién sería responsable?, ¿Se podría considerar que los países que rehusaron la entrada en sus aguas cumplieron con el convenio para evitar la contaminación en el Mediterráneo?, ¿y el convenio de vertimiento? Claro que si alguno de esos países hubiera permitido el acercamiento y finalmente hubiera ocurrido la catástrofe, estaríamos en lo que señalábamos antes de la presión social contra las autoridades involucradas.

El caso del “Erika” síi que terminó en catástrofe, el buque se partió y se hundió, provocando una marea negra en una zona ya castigada anteriormente. A pesar de no haberse permitido la aproximación en un primer momento, las autoridades francesas no se han ahorrado las críticas.

El tercer caso es el del “Treasure”, un granelero cargado con mineral de hierro sufrió daños en el casco y el capitán dirigió su buque hacia puerto seguro en Cape Town donde esperaba efectuar las reparaciones precisas, las autoridades rechazaron la entrada y se ordenó que se dirigiese a alta mar con un remolcador de escolta. A seis millas de CapeTown el barco se hundió y se produjo una contaminación debida al combustible del barco. En este caso parece que la negativa de entrada por parte de las autoridades se debió al riesgo de que el puerto quedase bloqueado si el barco se hundía a la llegada.

Como hemos dicho antes, hay numerosos convenios internacionales que obligan a los Estados miembro a prestar auxilio y a colaborar en casos de salvamento y/o lucha contra la contaminación del medio ambiente marítimo, especialmente en zonas consideradas sensibles, como el Mar Mediterráneo por ejemplo, que tiene su propio convenio y que, en su declaración de intenciones, indica inequívocamente la necesidad de prestar colaboración entre los Estados miembro para reducir y eliminar la contaminación en casos de emergencia, por lo que no se entiende la negativa de aquellos ocho Estados a recibir al “Castor”, en sus aguas, sobre todo porque hubo que realizar un transfer de la carga y las condiciones meteorológicas eran muy malas, con el consiguiente peligro para todos los involucrados en la operación y para el medio ambiente del Mar Mediterráneo. Afortunadamente no ocurrió nada y se evitó la contaminación.

Vamos a dejar para mas adelante las medidas que se están tomando para paliar este problema y pasemos a repasar someramente algunos artículos de algunos convenios que de alguna manera pueden tener relación con el asunto que nos ocupa.

El artículo 11 del Convenio Internacional de Salvamento 1989 indica: Un Estado Parte deberá, siempre que regule o decida sobre asuntos relativos a operaciones de salvamento tales como la admisión en puerto de buques en peligro proporcionar medios a los salvadores, tener en cuenta la necesidad de cooperación entre salvadores, otras partes interesadas y autoridades públicas para asegurar la eficacia y el éxito de las operaciones de salvamento para el propósito de salvar vidas o propiedades en peligro, así como para prevenir daños al medio ambiente en general.

Es evidente que este artículo no se aplicó en ninguno de los casos citados y, si bien, no hubo pérdidas de vidas, si que hubo pérdidas de mercancías y buques en dos de los casos “"Erika” y “Treasure” y la correspondiente contaminación, además se pusieron en peligro vidas de forma innecesaria en los tres casos.

Convenio Internacional sobre búsqueda y salvamento marítimo 1979

2.1.9. Informadas de que una persona está en peligro en la mar, en un área dentro de la cual una parte se encargue de la coordinación global de las operaciones de búsqueda y salvamento, las autoridades de esa parte a las que incumba la cuestión darán urgentemente los pasos necesarios para prestar el mejor auxilio que puedan

2.1.10 Las partes garantizarán que se preste auxilio a cualesquiera personas que se hallen en peligro en la mar. Harán esto sean cuales fueren la nacionalidad o la condición jurídica de dichas personas o las circunstancias en que estas se encuentran.

¿No puede considerarse peligroso un transfer en alta mar con mal tiempo?

¿Y un barco con graves averías estructurales?

Convenio de Intervención 1969:

Este Convenio permite a los Estados tomar las medidas proporcionadas y necesarias para prevenir, mitigar o eliminar graves o inminentes para sus líneas de costa o intereses relativos. Además indica:

Art. 3-b El Estado ribereño notificará sin demora las medidas proyectadas a las personas físicas o jurídicas que conozca o que se le indiquen durante las consultas como personas interesadas que podrían quedar verosímilmente comprometidas o afectadas por estas medidas. El Estado ribereño tendrá en cuenta los pareceres que estas personas puedan someterle.

Art. 3-e El Estado ribereño, antes de tomar tales medidas y durante su ejecución, hará cuanto pueda para evitar todo riesgo a las vidas humanas, para aportar a las personas toda ayuda que pueda y para no estorbar y facilitar, en su caso, la repatriación de las tripulaciones de los buques.


Este Convenio recoge otros artículos de igual índole, pero lo que no está ni en el espíritu ni en la letra es poder tomar decisiones por parte del Estado ribereño que perjudiquen a terceros o a países vecinos o que alejen el peligro de sus costas para trasladarlo a alguna zona sensible y peor aún si la decisión de alejar el problema se convierte en una catástrofe final con peligro para los tripulantes y contaminación para las costas que se pretendían proteger.


Convenio Sobre Mar Territorial y Zona Contigua 1958:


Sección III: Derecho de paso inocente


Art. 14-3 El paso comprende el derecho a detenerse y fondear pero solo en la medida en que la detención y el hecho de fondear no constituya más que incidentes normales de la navegación o le sean impuestos al buque por una arribada forzosa o por un peligro extremo.


El Convenio UNCLOS 1992 se expresa en términos parecidos, ampliando el criterio a parar para prestar auxilio a personas, buques o aeronaves en dificultad grave.

Convenio Internacional para prevenir la contaminación por los buques 1976:

Anexo I

Regla 10-1º A los efectos del presente Anexo, las zonas especiales son el Mar Mediterráneo, el Mar Báltico, el Mar Negro, el Mar Rojo y la Zona de los Golfos”

Convenio Internacional sobre la prevención de la contaminación del mar por vertimiento de desechos y otras materias 1972.

Art.-1 Las partes contratantes promoverán individual y colectivamente el control efectivo de TODAS las fuentes de contaminación del medio marino y se comprometen a adoptar TODAS las medidas posibles para impedir la contaminación del mar por vertimiento de desechos y otras materias que puedan constituir un peligro para la salud humana, dañar los recursos biológicos y la vida marina, reducir las posibilidades de esparcimiento o entorpecer los usos legítimos del mar.

Art.-2 Las partes contratantes adoptarán, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos siguientes, medidas eficaces individualmente según su capacidad científica, técnica y económica, y colectivamente, para impedir la contaminación del mar causada por vertimiento y armonizarán sus políticas a este respecto.

Según este convenio, entiendo que dejar a la ventura a buques descalabrados supone un claro ejemplo de vertimiento deliberado, pero no por parte de los buques, sino de los Estados que no los admiten en lugares de refugio, donde las posibilidades de terminar naufragando son menores que en alta mar.

Hay otros convenios a los que se podría hacer referencia como Solas, Marpol... pero no me voy a extender más. Solo añadiré que varios de estos (Unclos, Oprc,...) exigen a los Estados partes que establezcan Planes de Contingencia nacionales y regionales para tratar con incidentes relacionados con la polución por hidrocarburos.

Reconozco que los Convenios citados hasta aquí no imponen a los Estados un deber de establecer puertos o lugares de refugio para buques en peligro salvo de forma indirecta

El caso del “Castor” provocó el interés de la OMI que actuó en consecuencia. El Comité de Seguridad Marítima instruyó al Subcomité de Seguridad de Navegación (NAV) para comenzar a considerar el asunto de los lugares de refugio en su 47 periodo de sesiones en Julio del 2001. En los próximos dos años (a contar desde julio del 2001) el Subcomité NAV trabajará con los Subcomités CMSAR, MEPC y DE para desarrollar unas guías para ayudar a los Estados y a los capitanes de buques para tratar con situaciones en las que un buque en peligro busque un lugar de refugio. Las guías propuestas cubrirán los siguientes aspectos:

1º. - Acciones que deberán tomar los capitanes de los buques en peligro que necesiten lugares de refugio (incluyendo acciones a bordo y acciones requeridas por otros buques en sus proximidades, operadores de salvamento, Estados de bandera y Estados costeros).

2º. - La evaluación de riesgos, incluyendo la metodología implicada, asociada con la provisión de lugares de refugio en base a casos en general y caso por caso.

3º. - Acciones que se esperan de los Estados costeros para la identificación, designación y provisión de tales lugares adecuados junto con cualquier instalación relevante.

Es esperanzador este movimiento de la OMI para regularizar la provisión de puertos de refugio, lo malo es que, como se lamentaba el propio Secretario General Mr. O¨Neill no será de cumplimiento obligatorio por el momento, con lo que se está a la buena voluntad de los países que quieran establecerlos.

También la Unión Europea ha tomado iniciativas tras el desastre del “Erika”, en concreto en el paquete de medidas denominado “Erika II”, en el artículo 17 dice textualmente “Los Estados Miembros tomarán las disposiciones necesarias para garantizar la disponibilidad en su territorio de puertos de refugio capaces de albergar buques en peligro. A tal fin, previa consulta a las partes interesadas y como muy tarde un año después de la entrada en vigor de la presente Directiva, los Estados Parte elaborarán planes que detallen, para cada puerto afectado, las características de la zona, las instalaciones disponibles, las limitaciones operativas y medioambientales y los procedimientos relacionados con su posible uso.

Los planes para acoger buques en peligro deberán estar disponibles a petición del interesado. Los Estados Miembros informarán a la Comisión de las medidas adoptadas en el párrafo anterior”.

Además el Boletín UE 6-2001 Transportes 6/16 indica:

Dictamen en primera lectura del Parlamento Europeo, el 14 de Junio favorable con algunas enmiendas cuya finalidad se expone a continuación:

“Por lo que se refiere al control de tráfico marítimo, advertir a los capitanes de los buques cuando las condiciones meteorológicas son malas en lugar de impedir que se hagan a la mar de forma autoritaria; prever que se reembolsen rápidamente los gastos los gastos ocasionados a los puertos o zonas de refugio obligados a acoger a los buques en peligro; prever inversiones de los Estados Miembros en las infraestructuras de acogida de los puertos de refugio, que, a su vez, deberán alcanzar un número suficiente.”.

Hay más referencias, pero creo que con lo expuesto es suficiente.

Con lo dicho anteriormente parece que la Unión Europea está claramente a favor de la creación y mantenimiento de puertos y zonas de refugio, sin embargo existe una sombra de duda al respecto, que se desprende de la “breve justificación” de la Comisión al Parlamento Europeo en la sesión del 19 de Abril del 2001 que transcribo textualmente:

“Sin embargo el ponente no puede menos que pensar que en la presente propuesta de la Comisión hay dos tipos de medidas:

- 4 medidas técnicas concretas que no vienen al caso.

- 4 medidas cuya realización depende de la buena voluntad y de los medios de los Estados Miembros y las distintas Administraciones afectadas. Se trata de la creación de bases de datos comunes, de medidas de seguimiento más estrictas de los buques de riesgo, del refuerzo de los poderes de los Estados Miembros ribereños y de las medidas de acogida de los buques en los puertos de refugio en caso de tempestad..

Si tenemos en cuenta que la Directiva afectada no tiene aun fecha de aplicación, debemos llegar a la conclusión de que la definitiva implantación de puertos y zonas de refugio en toda la Unión Europea (y en los países de próxima incorporación a esta) está en el aire, sería deseable una Directiva más concreta para evitar lo que se viene dando en otros asuntos, la dispersión de datos, diferentes normas en diferentes Estados con el consiguiente malestar y perplejidad de los usuarios, sean comunitarios o no, y, por supuesto, con fecha de entrada en vigor.

Este tema de la buena voluntad de los Estados costeros implicará retrasos debido, como siempre, a problemas políticos, de soberanía, fronterizos, etc.

Indicaba el señor Tsavliris, del Tsavliris Group, en “The International Marine Salvage Seminar 2001” organizado por Lloyd´s List events, “Es obvia la necesidad de un Tratado Internacional sobre puertos de refugio, es deprimente reflejar que en el caso del Castor los estados costeros violaron, en letra o en espíritu, los convenios internacionales tales como el London Dumping Convention y el Convention for the Protection of the Mediterranean Sea Against Pollution. La verdad es que los Gobiernos discrepan ampliamente en sus compromisos y en la interpretación de tales acuerdos”.

El Señor Tsavliris puede tener razón o no en su apreciación sobre los Gobiernos, en cambio si que la tiene en lo referente a que haya un Tratado Internacional que no deje dudas al respecto de cómo actuar en los casos que nos ocupan, más aun si tenemos en cuenta que ya hay países que tienen normas al respecto, como por ejemplo el Reino Unido. Bajo la “Dangerous Vessels Act, 1985, al Harbour Master se le permite prohibir la entrada o requerir su partida del Puerto si, en su opinión, la condición de tal buque o la naturaleza de cualquier cosa que contenga es tal que la presencia en puerto pueda representar un grave e inminente peligro para la seguridad de personas o propiedades o riesgo de que el buque pueda, por hundimiento en el puerto, estorbar o perjudicar seriamente el uso del puerto por otros buques.

Sin embargo, de acuerdo con la “Merchant Shipping Act enmendada por la Merchant Shipping and Maritime Security Act, 1997 (MSA), da el poder al representante del Secretary of State for the Environment, Transport and the Regions (SOSREP) el poder de decidir, aun en contra de la opinión del Harbour Master, el lugar más idóneo de refugio donde deberá dirigirse un buque en peligro. Estas funciones (y otras) han sido delegadas en la Maritime and Coastguard Agency (MCA).

En este país se ha desarrollado, asimismo, el “National Contingency Plan for Marine Pollution for Shipping and Offshore Installations” en el que hay una sección titulada “Shelter for Damaged Vessels”.

En la MSA S.224 el texto es casi idéntico al anteriormente trascrito artículo 11 Convenio Internacional de Salvamento de 1989. En el National Contigency Plan... en su sección Shelter for Damaged Vessel hace referencia al asunto al decir: ...si un buque siniestrado puede ser trasladado a un lugar abrigado, el riesgo de derrame se minimiza, se podro montar una operación de transferencia de carga con mayor seguridad y los recursos de lucha contra la contaminación podrían ser desplegados con mayor eficacia.

Si ya hay un modelo como el del Reino Unido, lo más sencillo sería copiarlo en el resto de los países, eliminando solamente el secretismo de la lista de puertos afectados y hacerlo público, siempre bajo la tutela de la OMI o, si es más rápido, por la Unión Europea para nuestras costas.

El UK Maritime Forum también aboga por el establecimiento preciso de puertos de refugio, haciendo referencia a los casos ya mencionados, de todo lo indicado por este foro destacaré dos párrafos:

- Es esencial para los capitanes que tales puertos estén debidamente designados y promulgados en los derroteros para que las respuestas efectivas en emergencias puedan ser incluidas en los planes de viaje de los buques.

- La legislación para la navegación mercante y los códigos de conducta de las asociaciones profesionales requieren a estos actuar en el interés público para salvar vidas y proteger el medio ambiente marítimo. Al UKMF le concierne que a los capitanes se les ha denegado su derecho para ejercitar su mejor juicio “in extremis”. El UKMF por tanto apoya fuertemente la iniciativa tomada por el Secretario General de la IMO para encontrar una solución internacional al tema de los puertos de refugio.

Creo que poco más se puede añadir a lo dicho en tantos foros, organizaciones y particulares, este Seminario es un foro más que puede y debe expresar algo al respecto, espero y ruego a los asistentes que aúnen esfuerzos en la medida de sus posibilidades en la dirección antes indicada, es decir, apoyar el establecimiento urgente de puertos de refugio en nuestras costas y solicitar a las Autoridades Marítimas presentes y ausentes se esfuercen en los diversos organismos internacionales para conseguir el establecimiento de estos puertos en todas las costas del mundo, todo en beneficio de la seguridad de los marinos y de sus buques y, como no, para una mejor protección del medio ambiente en general y del marítimo en particular.

Por último y, teniendo en cuenta que la mayoría de los asistentes a este foro somos marinos les propongo una pregunta ¿qué nos parecería si estando al mando de un buque en peligro nos denegaran una y otra vez la entrada a un puerto de refugio seguro?

Si alguien quiere comunicarse conmigo estoy en:  eloeloy arroba hotmail punto com

 

Bibliografía:

- Documentos del Ministerio de Fomento

- The 17th Internationational Tug & Salvage Convention: Robin Middleton, Sacretary of States Representativee, Marine Salvage and Intervention, UK.

- The 17th International Tug and Salvage Convention: Jean Labescat, President, International Salvage Union

- The 4th International Salvage and Wreck Conference, 2001 by Ben Browne, Shaw and Croft.

- The 4th International Salvage and Wreck Conference, 2001 by John M. Noble, Chief Executive of the Salvage Association.

- Documentos Le – Cedre

- Documentos de la Comisión Europea: Dirección General de la Energía y del transporte

- Documentos del Parlamento Europeo

- Convenios Internacionales IMO

- Convenio UN sobre el Derecho del Mar (UNCLOS)

- Captain Bob Hanraads: Rapid Response Damage Assessment Department, ABS Group

- George Tsavliris: Director, Tsavliris Group of Companies

- Captain Hans-Jürgen Roos MNI: Head, Shipping & Nautic Division, Bremen State, Vice President, International Harbour Masters´ Association.

- Philip Wawe, MSc FNI, Assistant Secretary

- The International Marine Salvage Seminar 2001.

- Diario Oficial de las Comunidades Europeas.

- Revista Seaways (diversos números)

- The UK Maritime Forum

 

Juan Eloy Barrios Moro...

Asociación de Controladores de Tráfico Marítimo (ACTME)...

“Puertos de refugio, ¿para qué?”...

Christopher F. Murray: Any port in a storm?...

http://www.moritzlaw.osu.edu/lawjournal/murray.htm -  Dead link...

Todos vamos en el mismo barco...

Luis Jar Torre: naufragios de petroleros y otros buques...